加快土地流转步伐，发展规模经营和农业产业化，加速实现家庭联产承包责任制与现代农业的顺利对接，是实现农业产业结构调整，增加农民收入，深化农村改革的重要课题。近期，我们对全市农村土地流转情况进行了调查。现就目前土地流转存在的矛盾和问题以及应采取的流转政策建议，做一初步分析。
一、我市农村土地流转情况和主要特点
随着国家一系列惠农政策的出台，特别是全面取消农业税后，我市农村土地流转显现出一些新的特点，主要表现在以下几个方面。
（一）土地流转形式多样。我市土地流转涉及面广，从流转土地受让对象来看，主要是农户和农户之间、农户和企业之间、农户和土地合作信用社之间的流转，流转总面积为32732.9亩，占农村耕地面积的5.39%，涉及农户4387户，占全市农户总数的5.77%。流转形式有：
1、转包。全市农村土地转包面积18815.18亩，占总流转面积的57.48%，涉及农户2454户。
2、转让。全市农村转让土地面积5376.07亩，占总流转面积的16.42%，涉及农户816户。
3、互换。全市农村土地互换面积218.8亩，占总流转面积的0.75%，涉及农户31户。
4、租赁承包。全市农村土地租赁承包面积4944.92亩，占总流转面积的16.89%，涉及农户507户。
5、农村土地信用合作社。2007年以来，平罗县成立了30个农村土地信用合作社，共存贷集体荒地和农民耕地6.6万亩。其中：存贷耕地3万亩；存贷集体荒地3.6万亩；实现集体经济收入166.33万元。
（二）土地流转的动机发生了变化。前几年，一些村级组织和农户为了完成税费上缴任务或避免土地撂荒受罚，把土地无偿甚至倒贴转包给它人，土地使用不仅没有收益，反而成为一种负担。近年来，各地加快了结构调整和土地流转步伐，特别是取消农业税，实行种粮补贴，土地产出效益明显提高，不论是村社集体组织规模流转，还是农户自主进行流转，其动机都是为了增加收入，二者的行为由被动变为主动，土地流转的积极性提高。平罗县姚伏镇小店子村成立土地流转信用社，实行统一经营， 吸收该村240户农民将1700亩耕地存入土地信用社，农民可从信用社得到存地费每亩每年480元；黄渠桥镇黄渠桥村73户农民将耕地926.7亩存入土地信用社，贷给种植专业大户，实行机械作业、规模经营，提高了土地生产率，降低了农民对土地的依赖程度，从2006年开始，该村商贸流通、劳务输出产业发展迅速，农民从事二、三产业获得的人均纯收入达2134元，占农民人均纯收入的57.2%；惠农区尾闸乡团结蔬菜脱水厂以租赁承包形式租农民耕地680亩，每亩每年给农民400元，农民为企业种植蔬菜，提供劳务服务。土地信用社和租赁承包制，不仅使农民每年每亩得到400-500元的保底收入，而且可以为企业提供劳务服务，获得工资报酬，也可以外出从事商品销售、餐饮、娱乐等第三产业，收入比种地增长近四倍。
（三）土地流转的范围不断拓宽。取消农业税后，农民种田的成本进一步降低，其惜地意识提高。流转的土地由当初主要是撂荒地扩展到了荒地、耕地、渔塘等整个农用地。土地流转从农户相互间的自发流转向组织化、有序化流转方向发展，土地流转的对象由原来的本村内进行，扩展到外村、外乡甚至外市、县，经营内容从种粮为主转向发展优质高效农业、养殖业和农业龙头企业。如平罗县渠口乡交济土地信用社吸存耕地72亩，建成30座蔬菜温室大棚，实现每亩租赁收入1000元以上；黄渠桥镇侯家梁村将该村3300亩荒地转租给江苏一客商养殖大白鹅，合同期限30年，2006年为集体增加收入1.98万元，以后每年增加收入4万元；宝丰镇兴胜村以土地信用社土地入股，宝马化工铸造有限公司投资230万元，建立用于农副产品包装袋生产厂，150多名农民变为该厂职工，不足一年时间，实现职工工资收入100多万元，村集体收入10万元。惠农区燕子墩乡蛟龙口村闫新民租赁承包该乡农户承包地及荒地300余亩，用于“上农下鱼”,较好地解决了该地区闲散土地多，粗放经营效益低的问题。
（四）土地流转的市场取向和效果开始显现。随着农业税的取消，农民更为珍视土地承包经营权，当初邻里、亲友之间通过转包、代耕的形式流转土地，或者农户委托村社代为流转，无偿或只象征性收取一定费用的转包和转让形式逐渐减少，新增流转面积主要是通过土地信用社和企业（专业大户）租赁承包为主，调查中多数干部群众认为，土地流转对于转出土地的承包户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还能安心外出打工，增加劳务收入，对于转入土地的经营者来说，人均占有土地资源量增加，可以通过规模经营实现收入增加。目前我市流向土地信用社、农业龙头企业和专业大户的土地面积为22913.1亩，占流转总面积的70％，且呈逐渐增长的趋势，他们主要从事蔬菜、粮食、养殖、造林、中药材、生态园建设等。惠农区多来香、超龙和绿宝三家脱水菜企业承租了庙台乡东永固村6队62户农民的287亩土地，企业根据自己的需要，建设膜下滴灌移动中棚360座，进行规模经营，并聘请农技专家指导种植新品种蔬菜，产量比农户种植的老品种提高了30%，极大地提升了科技在农业中的推广和应用；平罗县姚伏镇小店子村依托农机协会集中统一育秧，采取代耕种、代插秧、代收获一条龙服务，为种植农户代种水稻1800亩，每亩收取150元服务费，不但扩大了规模，降低了生产成本，而且充分利用农业机械，进行大规模机械化作业，提高了劳动生产率。同时，劳动力的解放，又为农民创造了新的就业机会，农民在享受土地收入的同时，可以外出就业，也可以在不出乡的情况下在所出租的土地上打工，获取劳务收入。
二、农村土地流转存在的主要问题
（一）流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多。从调查情况看，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转户都没有建立稳定的流转关系，流转期限较短，除农户之间的互换和少数企业租赁开发为长期外，其他流转形式一般为1-3年，双方口头约定，没有协议的不在少数。据统计，我市32732.9亩流转土地中，有口头约定的3551件，流转面积24262.4亩，占流转面积的74.2%，签订书面流转合同的有836件，8470.6亩，仅占19.1%。在签订的书面合同中，也还存在很多不规范的地方，有的业主流转合同绕开农户与村社签定；有的流转合同标的不明，没有流转期限和违约补偿办法；有的对承包户、经营户、村集体三方的权利、义务界定不明，一旦发生纠纷，调解缺乏依据；有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源，还有个别地方存在违背农民意愿强迫流转，侵害农民利益的现象。
（二）土地流转范围较小，规模化经营程度不高。调查显示，我市土地流转主要发生在本村村民、本地龙头企业和土地信用社之间，大多以村内流转为主，向科研单位和村外人员流转不足10%。而且流转100亩以上的规模经营户更少，不到流转总量的5%。总的来说，我市土地流转还处在一个自发的、分散的、无序的小规模状态，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。
（三）土地流转的纠纷大幅度增加。据统计，2006年我市发生土地承包纠纷百余起，其中因土地流转而引发的纠纷占土地纠纷的60%。形成土地流转纠纷的主要原因：一是当初土地流转时双方没有签订流转合同或合同条款不完备，随着国家一系列惠农政策的实施，流转的一方受利益驱动单方面撕毁合同；二是村集体组织当初为了完成税费上缴任务，没有通过撂荒农户的书面同意，将撂荒户的承包地转包给第三方经营，撂荒农户现在要求收回已转包的土地而引发纠纷。此外，土地流转监管机制不健全，特别是乡镇农经站并入财政所后，农经管理职能弱化，一些乡镇根本没有专人负责土地承包管理工作，对土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害，部分租赁土地的业主拖欠租赁费等也是造成土地流转纠纷大幅度增加的重要原因。
三、影响农村土地流转的主要因素
（一）传统思想观念的束缚。农民恋土情结较为严重，把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种，部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，另外，多数农民小农经济意识仍然比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营的现状。
（二）土地经营比较效益低。由于农用物资及生产资料价格上涨，农民隐性负担增加，农产品收购价格的不稳定，使农民通过土地增收的空间十分狭窄，同时，由于农业结构调整滞后，使土地经营的比较效益低，增产不增收的情况相当突出，据核算，2006年小麦每亩纯收入只有149.1元，水稻511.5元。加之，农业生产条件恶化、基础设施落后，造成农民不愿多承包土地甚至撂荒，亏本的买卖谁都不愿意做，农民如此，更何况那些经济组织、龙头企业和种田大户。
（三）土地流转机制不健全。我市土地流转尚处于自发阶段，缺乏有效的市场机制，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路，土地流转对象与范围选择余地小，流转形式比较单一，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到有承包地的出让者。还没有形成鼓励土地流转的激励机制，乡村引导和服务不到位，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力，乡镇农经机构撤并后，人员较少，职责不明，且兼职较多，无力对土地流转进行指导和管理。土地流转政策宣传不到位，有的农户想转出土地，但又怕失去土地承包权，有的地方在引进客商，签订合同和为客商提供必要支持等服务跟不上，影响了土地流转的规模和效益。
（四）农民转移就业空间小。一方面，我市工业和城市产业规模发展比较弱，就业环境仍不宽松，且平均工资水平比较低，缺乏吸引力；另一方面，农村劳动力文化素质偏低，转移就业的能力较差，调查中干部群众普遍反映，目前针对农民的职业培训、就业指导、维权服务等机制还不完善，要通过在城市和企业打工取得比经营土地更稳定的收益，难度仍然较大。
（五）农村社会保障跟不上。由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，土地转出存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。
四、促进农村土地依法有序流转的政策建议
（一）进一步做好农村土地承包完善工作。稳定和完善土地承包关系，保护农民的土地承包权是加快土地使用权流转的基础性工作，也是土地流转的基本前提。各县（区）要根据《农村土地承包法》以及中央和区、市有关文件精神，抓紧做好二轮承包完善工作，与农户签订土地承包合同，发放土地经营权证，建立健全土地承包台账。同时，要适应发展需要，坚持依法、有偿、自愿流转的原则，加快土地流转步伐，加速推进农业向规模化、现代化发展。
（二）加强对土地流转必要性的宣传。要让基层干部群众认识到，土地不仅是农民就业和生存的手段，也是自己的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加收入的有效手段。要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。
（三）坚持因地制宜分类指导。充分发挥城郊乡镇的地理优势，引导农民集中土地资源，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；依据各地产业特色，引导农户向龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业规模；积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民，采取各种形式依法把承包地流转到种养大户手中。同时，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地连片集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。
（四）建立健全土地流转管理机制。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制。一是规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务。要恢复建立乡镇土地承包管理机构，强化县土地承包仲裁机构职能，妥善解决人员编制、工作经费等具体问题，及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是建立土地流转服务体系。要积极探索通过市场调节土地流转的长效机制，县级建立土地流转信息库，乡镇成立土地流转服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。村级仿效平罗县成立土地流转信用合作社，接收农户申请托管的土地，合理利用撂荒地，由土地信用社进行规模种植或通过县乡调剂和网上招租等形式，把土地租赁出去，解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道。
（五）制定鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。要大力发展农民合作组织，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营，并能切实带动农户增加收入的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。
（六）加快推进农村富余劳动力转移。减少农民，促进农村土地集中流转，是农民增收的长期目标。一要做大做强工业企业和城市产业。继续招商引资，加大项目建设力度，扩张企业规模，增加就业岗位，采取优惠政策鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。二要大力发展新型服务业。如餐饮娱乐、物流配送、旅游服务、产品推介等，引导城郊乡镇、中心集镇附近以及旅游景点沿线的农民率先从土地上脱离出来。三要切实加强农村劳动力职业技能培训。整合培训资源，采取多种培训方式，财政重点支持，提高农民转移就业的能力。四要继续加大劳务输出力度。建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，建立长期稳定的劳务输出基地，切实保障农民工的合法权益，引导更多农民在输转中实现收入增长。
（七）逐步完善农村社会保障机制。尽快把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，避免再次返乡与民争地。加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立农村人口养老保险制度，进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围，促进最低生活保障体系向农村延伸，特别要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力农民的社会保障问题，让他们放心流转土地。对于已经流转出土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。 |
